Leggi speciali e bradisismo ai Campi Flegrei: da Pozzuoli bassa al decreto del 2023
POZZUOLI – Oltre un secolo di provvedimenti straordinari ha accompagnato le crisi del territorio: risanamento urbano, sgomberi, nuovi quartieri, infrastrutture e protezione civile. Ma la storia mostra anche i limiti di una gestione spesso emergenziale.
LA STORIA – Il dibattito sulla nuova legge speciale per i Campi Flegrei riporta al centro una domanda antica: come può lo Stato intervenire su un territorio in cui il suolo si abbassa e si solleva, le case vengono danneggiate e interi quartieri rischiano di essere evacuati? Pozzuoli e l’area flegrea hanno già conosciuto più volte provvedimenti straordinari. Non si tratta, però, di un’unica “legge speciale”, bensì di una sequenza di leggi, decreti, ordinanze e programmi pubblici emanati in corrispondenza delle principali crisi bradisismiche. La prima risale al 1911. Le successive, approvate dopo le crisi del 1970-1972 e del 1982-1984, cambiarono profondamente il volto urbano di Pozzuoli, determinarono lo sgombero del Rione Terra e portarono alla costruzione dei quartieri di Toiano e Monterusciello. Nel 2023, con il decreto-legge n. 140, il legislatore è tornato a occuparsi direttamente del fenomeno, concentrandosi sulla vulnerabilità degli edifici, sulla protezione civile e sulle infrastrutture.
IL FENOMENO – Il bradisismo è il lento movimento verticale del suolo, che può manifestarsi con fasi di sollevamento e di abbassamento. Ai Campi Flegrei, il fenomeno è documentato da secoli e può essere ricostruito anche grazie ai segni lasciati dai molluschi marini sulle colonne del Serapeo, l’antico mercato romano nei pressi del porto di Pozzuoli. Dal Novecento, alle osservazioni storiche si sono aggiunte le misurazioni geodetiche e, più recentemente, i dati GPS e satellitari. Tra il 1905 e il 1945, il suolo nell’area del Serapeo si abbassò di circa un metro. Tra il 1945 e il 1953 si verificò invece un sollevamento superiore ai 50 centimetri. Le due crisi più intense del secondo dopoguerra furono quelle del 1970-1972 e del 1982-1984. Il fenomeno, quindi, non è soltanto geologico. A Pozzuoli si sono prodotte conseguenze urbanistiche, economiche e sociali: abitazioni rese vulnerabili, attività trasferite, famiglie allontanate e quartieri costruiti ex novo.
La legge del 1911: il risanamento della Pozzuoli bassa- La prima legge speciale collegata al bradisismo moderno fu approvata il 13 aprile 1911. Il provvedimento fu promosso anche grazie all’interessamento del deputato del collegio di Pozzuoli, Avv. Giovanni Strigari mirava a finanziare il risanamento della parte bassa della città.
In quel periodo Pozzuoli attraversava una lunga fase di abbassamento del suolo. Le acque marine invadevano periodicamente le zone più depresse, aggravando condizioni igieniche già precarie e rendendo difficile la vita quotidiana degli abitanti. La legge consentì di avviare opere di rialzamento e di sistemazione urbana che il Comune, da solo, non era riuscito a realizzare. Gli interventi proseguirono negli anni successivi e modificarono l’assetto della città. Una traccia ancora visibile di quella stagione è rappresentata dalla particolare configurazione di alcuni edifici della zona bassa: il rialzo delle superfici stradali lasciò in parte interrati gli originari piani terra e fece emergere archi e accessi che oggi appaiono collocati sotto il livello stradale. La legge del 1911 fu dunque una misura di risanamento urbano e igienico, più che un provvedimento di protezione civile nel senso moderno. Ma già allora lo Stato riconosceva che il bradisismo richiedeva risorse e strumenti eccezionali.
La crisi del 1970 e la legge n. 475 del 1971 – Dopo decenni di abbassamento, il suolo cominciò a sollevarsi nuovamente alla fine degli anni Sessanta. La crisi del 1970-1972 produsse un innalzamento complessivo di circa 177 centimetri, con una velocità massima di 6,2 centimetri al mese. Il sollevamento fu accompagnato da numerose lesioni agli edifici e da sciami sismici. Il 3 marzo 1970 iniziò lo sgombero del Rione Terra, il quartiere storico costruito sul promontorio di Pozzuoli. Le abitazioni furono ritenute insicure e gli abitanti vennero trasferiti provvisoriamente in strutture alberghiere e assistenziali, in attesa della realizzazione di nuovi alloggi. Il provvedimento centrale di quella fase fu il decreto-legge 1° giugno 1971, n. 290, convertito nella legge 19 luglio 1971, n. 475, intitolata “Interventi a favore delle popolazioni di Pozzuoli danneggiate in dipendenza dal fenomeno di bradisismo”. La legge intervenne su più fronti:
– dispose misure a favore della popolazione danneggiata;
– regolò l’espropriazione degli immobili del Rione Terra;
– trasferì le unità abitative, commerciali, artigiane e professionali del quartiere al patrimonio del Comune;
– finanziò nuovi insediamenti di edilizia economica e popolare;
– impose per le nuove costruzioni nel Comune di Pozzuoli prescrizioni analoghe a quelle previste per le zone sismiche di seconda categoria. Il Rione Terra venne così sottratto ai proprietari mediante una procedura motivata dalla pubblica utilità e dalla necessità di mettere in sicurezza l’area. La legge rappresentò un passaggio decisivo: per la prima volta il bradisismo determinava non soltanto lavori pubblici, ma anche una profonda trasformazione della proprietà e dell’organizzazione urbana.
Toiano, il primo quartiere della ricollocazione – Tra gli effetti più rilevanti della legge del 1971 vi fu la costruzione del quartiere di Toiano, destinato ad accogliere parte della popolazione allontanata dal Rione Terra e dalle aree più esposte. Il nuovo insediamento nacque con una funzione precisa: offrire abitazioni alle famiglie evacuate e ridurre la pressione sul centro storico. Il trasferimento, tuttavia, non fu soltanto un’operazione edilizia. Significò interrompere reti familiari, consuetudini, attività economiche e rapporti sociali radicati nel cuore antico di Pozzuoli. La prima legge speciale aveva quindi prodotto una soluzione abitativa, ma anche una frattura nella continuità urbana della città.
La crisi del 1982-1984: il secondo grande esodo – La seconda grande crisi del dopoguerra iniziò nel 1982 e raggiunse il culmine nel 1983-1984. In quel periodo, il suolo si sollevò di circa 179 centimetri, per un incremento complessivo di 334 centimetri rispetto ai livelli del 1970. Furono registrati oltre 16 mila eventi sismici, tra cui terremoti di magnitudo 4. Tra settembre e ottobre 1983 la sismicità aumentò sensibilmente. Una scossa di magnitudo 4, con epicentro nella zona della Solfatara, provocò danni e panico a Pozzuoli e fu avvertita anche a Napoli. L’intensità raggiunse il VII grado della scala Mercalli nell’area epicentrale.
La popolazione fu nuovamente allontanata. Questa volta lo sgombero interessò un’area molto più ampia del solo Rione Terra e coinvolse circa 40mila persone. Una parte degli evacuati venne trasferita nel quartiere di Monterusciello, progettato come grande insediamento residenziale per la ricollocazione stabile della popolazione.
La legge n. 887 del 1984: viabilità e poteri straordinari – Nel pieno della crisi, il Parlamento approvò la legge del 22 dicembre 1984, n. 887, formalmente legge finanziaria per il 1985, ma contenente disposizioni specifiche per il bradisismo puteolano. La norma affidò al presidente della Giunta regionale della Campania, in qualità di commissario straordinario del Governo, il compito di attuare un programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno. Il programma riguardava strade, ferrovie e porti, con l’obiettivo di garantire l’evacuazione della popolazione in caso di emergenza. La legge introdusse, in sostanza, una nuova idea di gestione del rischio: non bastava più costruire case per gli sfollati. Era necessario rendere possibile l’evacuazione di un territorio densamente abitato. Il commissario disponeva di poteri derogatori e di una struttura amministrativa speciale. Una soluzione destinata a lasciare un’eredità istituzionale duratura: di recente è stata segnalata la permanenza di una struttura commissariale collegata agli interventi introdotti dalla legge del 1984.
La legge n. 80 del 1984 e il destino del Rione Terra – Sempre nel 1984 fu approvata la legge 18 aprile 1984, n. 80, collegata alla conversione del decreto-legge n. 19 del 28 febbraio 1984. La norma disciplinò anche gli interventi finanziari e amministrativi riguardanti Pozzuoli, Bacoli e Monte di Procida.
Nel caso del Rione Terra, la legge costituì il riferimento per il recupero e la valorizzazione del complesso. L’obiettivo non era più il ritorno alla precedente funzione residenziale, bensì la trasformazione del quartiere in un grande polo culturale, turistico e ricettivo. Il recupero del Rione Terra si sarebbe sviluppato per lotti e attraverso strutture di coordinamento dedicate. La Regione Campania adottò, negli anni successivi, provvedimenti attuativi e programmi specifici per la valorizzazione del sito. Il quartiere, dopo lo sgombero, rimase per anni privo dei suoi abitanti. La scelta di recuperarlo quale patrimonio storico e culturale ha consentito di preservare una parte fondamentale della memoria di Pozzuoli, ma non ha risolto del tutto il problema della restituzione del Rione Terra alla vita quotidiana della città.
Monterusciello, la città nata dall’emergenza – La crisi degli anni Ottanta portò alla costruzione di Monterusciello, un insediamento di grandi dimensioni destinato ad accogliere migliaia di persone. Il quartiere fu progettato come una vera nuova espansione urbana, con alloggi, infrastrutture e servizi. La ricollocazione, però, comportò costi sociali rilevanti. Molte famiglie furono trasferite lontano dal centro storico, dal porto, dalle attività commerciali e dai luoghi tradizionali della vita puteolana. L’emergenza bradisismica finì per produrre una nuova geografia della città: il centro antico venne svuotato, Toiano accolse una prima parte degli evacuati e Monterusciello divenne il principale quartiere della ricostruzione e della ricollocazione. La lezione degli anni Ottanta è ancora oggi al centro del dibattito: una risposta basata quasi esclusivamente su sgomberi, nuovi alloggi e grandi opere può affrontare l’urgenza, ma rischia di lasciare irrisolti i problemi economici, sociali e urbanistici di lungo periodo.
Dal 2023 una nuova stagione normativa – Dopo la crisi del 1982-1984, il bradisismo attraversò una lunga fase di abbassamento del suolo. Dal 2005 il sollevamento è stato ripreso e negli ultimi anni l’attività sismica ha nuovamente attirato l’attenzione delle istituzioni. Il provvedimento più recente è il decreto-legge 12 ottobre 2023, n. 140, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2023, n. 183. La norma è stata approvata per prevenire il rischio sismico connesso al fenomeno bradisismico nell’area dei Campi Flegrei. Rispetto alle leggi del 1911, del 1971 e del 1984, il decreto del 2023 ha un’impostazione più vicina a quella della moderna protezione civile. Prevede:
– un piano straordinario di analisi della vulnerabilità degli edifici pubblici e privati;
– un piano di comunicazione rivolto alla popolazione;
– una pianificazione speditiva di emergenza;
– la verifica della funzionalità delle infrastrutture di trasporto e dei servizi essenziali;
– interventi di mitigazione del rischio sismico sugli edifici pubblici;
– il potenziamento della risposta operativa territoriale della protezione civile. Il piano speditivo di emergenza riguarda in particolare le aree interessate dal bradisismo nei Comuni di Pozzuoli, Bacoli e Napoli, secondo la delimitazione prevista dalla pianificazione di protezione civile.
Nel 2024 il decreto-legge n. 91 del 2 luglio ha inoltre introdotto ulteriori misure urgenti di prevenzione del rischio sismico e di protezione civile, intervenendo anche sulle disposizioni della legge n. 887 del 1984.
Una storia che si ripete? – Il confronto tra le diverse stagioni legislative evidenzia una costante. Ogni crisi ha prodotto un provvedimento straordinario, ma con priorità differenti:
Il problema di oggi è capire se la prossima legge speciale sarà soltanto l’ennesima risposta a una crisi o l’avvio di una strategia stabile. Per oltre un secolo il legislatore ha finanziato opere, trasferito abitanti, costruito quartieri e affidato poteri straordinari a commissari e ad amministrazioni. Ma il bradisismo non è scomparso e il territorio continua a essere abitato, costruito e attraversato da infrastrutture essenziali. La nuova sfida non è soltanto mettere in sicurezza gli edifici. È riuscire a conciliare prevenzione, urbanistica, mobilità, economia locale, tutela del patrimonio storico e diritti della popolazione. La storia delle leggi speciali di Pozzuoli dimostra che l’emergenza può aprire la strada a grandi interventi, ma anche che, senza una visione di lungo periodo, il rischio è trasferire il problema da un quartiere all’altro e da una generazione all’altra.
